东阿法律援助中心 白素霞

      摘  要：随着城市问题日益增多，城市管理矛盾日益复杂，城管与被管理者之间发生的激烈冲突屡见报端，尤其是城管和路边小摊贩之间的争执，甚至出现人身伤亡的惨案。在当今这个信息速递的时代，城管问题已经迅速成为一个被广泛关注的社会问题。城市管理公共执法这项公共政策的合法性引起人们的关注。
       关键词：城管 主体资格 执法权 执法程序
      城管综合执法机构自成立以来，其合法性备受质疑。执法手段粗暴，执法效率低下，城管人员与被管理者情绪对立，甚至发生暴力冲突。对于城管执法中出现的暴力抗法事件，人们关注的焦点最终落在一个关键的问题，那就是城管行政执法权的合法性和正当性上。本文着重分析城管执法的合法性问题上。
      一、城管执法机构合法性分析
      （一）  城管综合执法机构的由来
        城管是我国城市化进程的产物。一直以来，在行政权的积极作用过程中，我国行政管理存在“多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民”等问题，执法效果也不尽如人意。这些问题在城市管理领域表现得尤为突出。鉴于“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”之现实揶揄，城管综合执法机构起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定，国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。所谓相对集中行政处罚权是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。
      （二）城管执法机构是否具有合法性
       1，是否具有主体资格
      要分析城管执法机构的合法性，首先应分析其受否具有行政执法主体资格。在我国行政法规定，行政主体是依法拥有独立的行政职权，能代表国家，能以自己的名义实施国家行政权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为责任的组织。分析一个组织是否具备行政法主体资格，主要看该组织是否符合以下几个条件：第一，具有行政职权；第二，可以以自己的名义实施行政行为；第三，能以自己的名义承担行政行为所引起的法律责任；第四，可以以自己的名义参加诉讼活动。关于城管的相关法律规定是《行政处罚法》第十六条。该十六条宣布具有合法性的是集中处罚权，但条文显然没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。一个行政机关成立与否，取决于行政组织法的范畴。[①]一个机构的设立需要遵守组织法的具体规定，如果没有严格按照组织法的要求进行报批和备案，那么这个机构的存在就不具有合法性。纵观全国范围，大多数城市城管机构的设立没有经过严格的立法程序，从这个意义上讲，城管不具有行政主体资格。当然，不具有行政主体资格，不必然否认城管机构的合法性，城管机构也可以通过授权途径获得行政执法权力。授权行政主体的行政权力来源于法律、法规或者有关机关的授权。授权行政主体是职权行政主体以外的行政主体的统称。但是《行政处罚法》第十六条明确表明国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权。这表明相对集中行政处罚权的权力主体是一个行政机关，更准确的说应该是一个职权行政机关。
      因此，从严格意义来讲，城管执行机构不是适格的行政主体。截至目前为止，它的主体资格还没有得到明确的确立。
      2，是否具有合法执法权力
      依据《行政处罚法》第16条的规定，城管具有相对集中行政处罚权力。该规定是基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。[②]诚然根据十六条，授权由国务院决定或有国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权，但不能当然推导出国务院可以决定或授权决定设立一个新的行政机关来行使处罚权。即使对此条文作扩大解释，相对集中的行政处罚权可以由一个新设的行政机关来行使，那么法律的解释权应该由全国人大常委会行使，国务院进行这种解释的合法性尚值得怀疑。[③]那么根据这条解释以及基于此下发的一些内容规范性文件设立的城管执法机构，其法律依据不足是显而易见的。从这个层面上讲，城管执法机构的执法权力也不具有合法性。
      3，城管执法程序是否规范
        在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，多数情况下没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，严重损害者城管队伍的社会形象。虽然各个城市都有对执法程序的相关规定，但我国长期存在这“重实体，轻程序”的问题。针对城管执法程序，映入公众眼帘的往往是城管人员不亮证执法，以暴制暴，完全不遵照法定程序。即使公众去找相应的程序规定，全国也没有统一的文件，这就使得我国城管执行机构执法程序相关规范的缺失。
      二、完善城管执法机构的法律规定
      客观来讲，“城管”在美化城市环境、维护城市秩序、实践综合执法方式等方面发挥了非常积极的作用。城管执法机构虽然存在着缺陷，但其存在也有其必然性。为了更好的发挥这一机构的作用，我们有必要对这新兴执法机构给与明确法制化，在法律上为其“正名”。
      （一）  明确规定城管执法主体资格
        在《行政处罚法》规定了相对行政处罚权赋予城管这一机构后，应在相关法律规定中明确城管的行政主体地位以及严格规定城管这一机构设立的法律程序。只有明确了城管机构的法律地位，才能保证权责相统一，城管执法的合法性。在制定相关法律时应统筹全局，不可只片面决定其法律地位而忽略考虑城管机构与其他国家国家机构的关系。应综合考虑，审慎决定这个新兴机构的执法范围以及执法性质。要做好与相近部门的协调工作，切不可单独处理。
      （二）  明确城管执法权力性质和范围
        制定全国统一的法律规定在此显的必要。城管执法实际上执行的是其他行政机关的职责，因此法律规定要严格明确城管与其他部门的执法权力的分工。城管设置的目的是为了解决“七八个大盖帽，管一个破草帽”的问题。因此，在确定城管执法范围问题时要充分考虑其与其他行政主体之间的协调问题，切勿再出现新的执法交叉和真空现象。城管执法机构是行政主体的一部分，在执法时必然容易出现其他行政主体共有的滥用行政职权的问题，为了避免这一现象，有必要制定明确的权力责任，严格控制城管的行政执法权力。城管执法单位必须在法定的职权范围内行使权利，履行职责，不能超越法定执行范围。城管在被赋予相对集中处罚权时也应赋予一定的行政强制权。在城管机构执法过程中，往往会遇到因临时需要扣押物品，没收物品情况的出现。但这些行为属于行政强制措施行为，其超出了行政处罚权的管辖范围。如果只规定赋予城管机构行政处罚权而不赋予其相关行政强制执行权，城管执法的合法性问题还是存在着不合法性。因此，在赋予城管机构行政处罚权的同时，还必须明确规定赋予其必要的行政强制措施执行权。
      （三）  明确城管执法程序
        城管执法，不仅要严格遵守实体性法律规定，而且要严格遵守程序法。程序公正对实体公正的作用是不容忽视的。行政程序的设置，在于防止行政权力的滥用，同时保证行政执法机关办事公平而又有效率。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为的公正合理，维护行政相对人的合法权益。我国法律应制定一系列城管执法程序制度，如公开制度、回避制度，辩论制度，确立一套具体且有操作性的行政执法程序，逐渐改变我国现存的城管暴力执法的现状。
       
      参考文献
      1，陈斯彬、马珣：《我国城管执法中存在的问题分析—崔英杰案反映出的行政法问题》，甘肃联合大学学报，2008年第1期
      2，张玉磊：《我国城管执法的现实困境与对策》，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2007年第6期
      3，叶晓川：《城管执法权的制度困境及其出路》，理论与改革，2008年第3期
      4，杜黎明：《明确城管的法律地位》，中国建设教育，2009年第4期
      5，姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版
      6，莫于川：《城管执法工作法治化的基本途径》，载《北京联合大学学报》2006年第3期
 

[①] 陈斯彬、马珣：《我国城管执法中存在的问题分析—崔英杰案反映出的行政法问题》，甘肃联合大学学报，2008年第1期。
      [②] 张玉磊：《我国城管执法的现实困境与对策》，山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2007年第6期。
      [③] 叶晓川：《城管执法权的制度困境及其出路》，理论与改革，2008年第3期。