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浅谈法律援助案件质量评估体系的建立和完善
来源:  发布时间:2015-04-01 15:07:00  浏览量:
    【摘要】 法律援助案件质量是法律援助事业的核心与生命线。随着法律援助工作的深入开展,如何确保和提高办案质量已经成为法律援助管理工作中亟待解决的重要课题。法律援助案件质量评估是法律援助管理工作的重要环节,是确保法律援助案件质量的重要手段。对法援案件进行质量评估是对律师承办的法律援助案件质量给予评价的一种监督,能有效提高办案质量,更好地维护困难群众的合法权益。本文从质量评估的现状、成因分析、以及建立完善的法律援助案件质量评估体系的表达几点个人意见。  
    主题: 法律援助 质量评估体系 建立  完善
    一、现阶段法律援助案件质量评估现状
    从1994年司法部开展法律援助试点以来,法律援助事业健康发展,法律援助管理体系逐步完善,在法律保障、网络建设、队伍建设、履行职能、经费保障等方面都取得了可喜的成绩。但同时也存在着一些问题,法律援助案件质量不高,是存在于全国各地法律援助工作的普遍现象,也是制约法律援助事业的健康有序发展。
    目前,由于尚未制定出台全国统一的指导各地开展案件质量评估工作的规范性意见,各地对案件质量评估的性质和定位不明确、对案件质量评估的目标不明确,真正意义上的评估工作并没有启动。已经开展试点探索的地方各行其是,尤其是有关案件质量标准的内容、评估指标、评估对象和范围等的规定和做法各地不一致,不规范,评估标准过于粗略和笼统,评估指标不够量化和具体,实践性和操作性不强,使得案件质量评估的制度和措施难以有效执行,案件质量评估工作对提高办案质量所发挥的促进作用有限。对多数地方的司法行政机关和法律援助机构来讲,当前的主要工作和精力是扩大覆盖面、为更多符合条件的公民提供法律援助继续使用原有的案件质量监督检查办法,尚无暇顾及探索使用案件质量评估方法来提高办案质量。
    二、法律援助案件质量不高的原因所在
    一是缺少统一的评估操作体系。司法部法律援助中心没有制定全国统一的案件质量评估指导性意见。省、市法律援助中心没有制定省、市案件质量评估的统一的标准。县级法律援助中心没有制定具体的评查办法。二是没有专门的质量监督评估机构或者专业评估人员。县级法律援助中心负有管理和服务双重职能,履行案件质量把关职能时,既充当“运动员”,又充当“裁判员”,不利于案件质量的评估。三是缺乏对质量监评结果的有效控制。法律援助案件的质量考评对承担法律援助义务的社会律师和法律服务工作者来说没有实质影响。四是缺乏有力的经济保障。
    三、建立完备的法律援助案件质量评估体系的建议
    构建科学有效的法律援助案件质量评估体系和评估工作机制,开展案件质量评估,是保障法律援助办案质量的重要环节,是对现有法律援助案件质量管理管理体系的重要补充和发展完善,也是目前各国普遍采用的法律援助案件质量管理和控制制度的核心。我们认为,构建科学合理的法律援助案件质量评估体系和评估工作机制,既需要立足我国法律援助工作实际,也需要借鉴各国法律援助案件质量管理的经验和做法以及国际上先进的质量管理理念,既要立足当前,也要着眼长远发展的需要。这是一项基本的工作原则。由于法律援助案件质量评估体系和评估工作机制的构成要素和主要内容包括案件质量标准、评估对象、评估主体、评估方法、评估结果的运用和评估经费的保障等多个方面,因此,构建科学合理的法律援助案件质量评估体系和评估工作机制,需要从以下方面着手:
    (一)制定可行的评估标准
    1、评估标准的要求。建立完备的法律援助案件质量评估体系,要按照统一的目标任务和评估标准,制定上下统一、科学具体的可行性方案。
    2、评估标准的内容。以案件办理程序为依据,针对案件办理中容易出现的问题,对各类案件各个办理环节的质量标准进行细化,以确保受理质量、指派质量和办理效果。标准应具备以下内容:是否完成了法律援助案件所必需的调查取证、会见、阅卷、调解、出庭及提交辩护词、代理词及调解协议书等办案所必需的工作完成情况如何;出庭代理或辩护及提交的代理词或辩护词所陈述的事实是否清楚,适用法律是否正确;有无向受援人收取财物;有无拒绝、拖延或无故终止法律援助及其他违反职业道德和执业纪律的行为;有无被投诉并被证实有过错;案卷材料是否符合《法律援助案卷归档办法》的要求等等。评估指标采用百分制量化方法,根据量化结果对办案质量作出“优良”、“合格”和“不合格”的三档评估。
    优良:依法履行职责,认真负责地完成办理法律援助案件所必须的程序;积极做好每一阶段的记录工作,记录仔细详实,档案材料完备;辩护或代理意见被法院采纳的;办案过程中没有收取当事人财物;办案过程中没有违反职业道德和执业纪律的行为;案件取得较好的社会效果,较好地维护了当事人的合法权益的。
    合格:完成办理法律援助案件所必需的程序,档案材料基本完备;办案过程中没有出现无故不按时出庭、错过诉讼时效等技术性疏漏;办案过程中的执业行为没有被投诉或被投诉证实没有过错的;办案过程中没有收取当事人财物;办案过程中没有违反职业道德和执业纪律的行为。
    不合格:没有完成办理法律援助案件所必需的程序;因不尽职责而导致出现延误出庭、错过诉讼时效或没有及时送达裁判文书给受援人等技术性疏漏或失误,给受援人造成损失的;办案中收取当事人财物;有拒绝、拖延或无故终止法律援助等其他违反职业道德和执业纪律的行为;被投诉并被证实有过错的。只要法律援助人员的行为符合上述不合格等级标准中的其中一项的,其办案质量均为不合格等级。
    3、评估的方式。可通过电话回访受援人、走访办案单位、旁听庭审、查阅案卷等,对所有案件的各个环节实时监控,对有问题的案件及时跟踪督办。
    4、评估结果应用。将评估结果按照评估等级与法律援助办案补贴挂钩,与年检注册挂钩,可将评估结果分为优良、合格、不合格三个等级。在建立了案件质量评估体系之后,还要采取有效措施保证案件质量评估体系的规范运行。要保证案件质量评估体系规范运行,评估结果的有效运用和执行是一个重要方面。凡是被评定为“不合格”案件的均不予办案补贴,被评定为“合格”以上案件的予以办案补贴,做到办案质量与办案补贴、评优制度相挂钩。
    5、评估结果的救济。承办人员对认定结果不服的,有权向上一级司法行政机关提出申诉。司法行政机关应当另行组织人员再次评定,并在合理工作日内给予书面答复。  
    (二)建立全程跟踪监督机制
    确保法律援助案件质量,应在法律援助案件办案的全过程进行跟踪监督。要形成一套案前、案中、案后三阶段相结合的动态监控机制。案前,告知受援人所享有的权利义务,挑选业务能力和工作责任心强的人员办理案件,实行案件质量承诺制度,签署质量保证承诺书等;案中,对工作进度、工作质量和承办结果进行同步评核,全程跟踪,对受援人人数众多、案情复杂的个案进行旁听、建立集体审查讨论等制度。案后,做好回访工作,重点对涉及农民工、老年人、残疾人、妇女、未成年人等弱势群体的法律援助案件,采用电话、上门等回访方式;还会定期走访听取审判机关、检察机关对法律援助承办人员的意见和建议,发现承办律师有违规违纪行为,依照有关规定给予相应处罚。最后将补贴发放与评估结果直接挂钩,以经济手段促使办案人员及时地保质保量完成任务。
    (三)建立公开、公示机制。
    在保证组织操作得当的情况下,应当不定期地适当组织开展案件质量评估活动,坚持公开原则,要把案卷资料收集、汇总、整理和评估过程公开,确保评估具有良好的客观性、预期性和公信力。
    (四)建立有力的保障机制
    一是人员保障。成立专门的评估机构,就全国或省级而言,可以抽调法律援助专家与相关专业人士,设立常设性法律援助案件质量评估专家委员会,对全国或全省的法律援助案件质量评估工作进行统一规范指导。就县级基层法律援助机构而言,工作繁重,人员不足,人员的素质还不高以及法律援助经费还不足等诸多因素,建立县级常设性的法律援助案件质量评估机构还不现实。但可以根据各地条件吸收律师管理人员、检察官、法官等人员参与法律援助案件质量评估,由援助中心牵头组织相关部门成立法律援助案件质量评估机构,对法律援助案件进行经常性的抽查与评估。这是提高法律援助案件质量、推进案件质量评估工作的根本所在。
    二是经费保障。评估经费列入财政预算,法律援助经费的不足,在很大程度上制约了法律援助质量的提高。要进一步加大法律援助经费投入,增加法律援助经费财政预算,多渠道筹集法律援助经费,同时要积极做好法律援助案件质量评估的经费保障,确保法律援助案件质量评估工作顺利进行。 案件质量的保证重在事先而不是事后弥补,提高案件质量最根本的手段仍然是提高办案补贴标准、保证办案人员高素质和法律援助体制的完善等。如果根本问题不解决,片面强调案件质量评估制度的作用是不合适的。

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